傅達林
  不久前,提交二審的行政訴訟法修正案草案,新增了行政首長出庭應訴制度,被解讀為破解“告官不見官”的亮點,受到輿論的廣泛關註。
  雖然實踐中有不少地方率先推行,輿論也多傾向於強制行政首長出庭應訴,但對於行政訴訟法要不要統一規定,學界卻有不同的聲音。在贊同者看來,中國有自己特殊的國情,很多事情領導重視了才好辦:領導出一次庭,體驗一下當被告的感覺,臉上掛不住了,回去後自然更加註重本部門的依法行政了。這種當被告的現實功能,可能比任何法制教育都管用,不失為一條監督依法行政的“走心”之策。但在反對者眼中,行政首長出庭應訴入法,首先必須尋找到強有力的法理根據。行政機關負責人是否有必須親自到庭參加行政訴訟的義務?是否有必要將其寫進行政訴訟法作為一種強制性要求?這符合法治的通行規則嗎?行政首長不出庭又將承擔什麼法律後果?從立法的理性角度分析,反對的意見更為值得重視,以尋求立法制度的正當性。
  那麼,行政首長到底是否有出庭的義務?筆者以為,這要回到行政訴訟的本質屬性上分析。與民事訴訟不同,行政訴訟並非單純地解決私權糾紛,其本質在於審查、評斷行政權是否依法行使。這種對行政權的法律判斷,使得行政訴訟的被告與民事訴訟的被告不同,因為後者被告處分的是自己的私權利,而前者處分的是行政權,作為被告的行政主體具有執行公意的屬性,當其行使的代表公益的行政權受到司法審查時,完全由他人代為訴訟在法理上本身也值得推敲。因為出庭者代表的往往不僅是某個部門,而是國家。政府實行的是首長負責制,“一把手”對外代表了本部門的整個行政權,對權力行為總體負責。這種特殊的身份,使得本部門的行政權受到司法審查時,理應由行政首長出庭應訴,代表行政權接受司法的法律評價。
  可見,建立行政首長出庭應訴制度的目的,不是簡單的終結“民告官不見官”現象,而是歸復行政權力的責任倫理,讓行政負責制歸位,推動依法行政意識的確立。行政負責人接受司法審查的出庭制度,並不會削弱政府的權威,相反會使政府享有的尊重得到加強,“政府也更加註意工作,以免遭到批評”。
  行政審判說到底是法官代表國家司法權,對行政首長代表國家行政權的審查,既有對違法行政的監督,也有對合法行政的維護。因而行政首長出庭應訴,本身帶有對行政權的確認與捍衛。不僅如此,行政訴訟更多地涉及行政專業性,這種專業性也需要行政首長出庭,以有助於法院查清行政行為的合理性。若由政府部門聘請律師出庭應訴,顯然無法實現上述行政首長應訴的諸多功能。
  立法規定行政負責人出庭應訴,符合行政首長負責制的行政體制,符合行政訴訟的本質屬性,也符合行政審判對行政專業性的需求。尚需考慮的是,這樣的規定能否實現上述目的?行訴法司法解釋第86條規定,行政機關拒絕履行法院生效裁判的,可以對主要負責人或直接責任人予以罰款處罰。遺憾的是,這些規則基本上被空置,實踐中法院幾乎沒有拉下麵子予以適用。缺乏可操作性的規定,尤其是草案還為行政首長出庭開了一道極寬的口子,這種“無盾”式的應然性條款又能起到多大的實然功效?
  (作者系解放軍西安政治學院副教授)  (原標題:也談行政首長出庭應訴)
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